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Acerca del control de cambios en Argentina

Desde los últimos días del mes de octubre de 2011 y hasta la actualidad, el Poder Ejecutivo Nacional implementó un conjunto de medidas económicas tendientes a establecer un control de cambios en Argentina. A partir de la Resolución General nº 3210, el 28 de octubre de 2011, se comenzó a desarrollar una nueva versión de la política cambiaria en Argentina.

Después de todo lo que se ha dicho públicamente al respecto, incluso en algunos casos utilizando términos y definiciones ajenas a la teoría económica (que por cierto suelen confundir a la opinión pública), vale la pena evaluar el éxito de esta medida en términos de los objetivos que se plantearon al momento de su implementación. De esta manera, se pretende hacer un aporte al análisis y comprensión de un tema tan importante y delicado como es el mercado cambiario en Argentina.

En primer lugar, cabe aclarar que el control de cambios refiere a todas aquellas disposiciones legales o administrativas que regulan el acceso a la moneda extranjera por parte de los residentes de un país y que, por lo tanto, afectan directamente en su Balance de Pagos. En consecuencia, y más allá de los epítetos y pseudo-nombres que se le puedan asignar (incluso algunos con connotaciones claramente peyorativas), el control de cambios no es bueno o malo en sí mismo, sino que su efectividad depende del grado en que logra alcanzar el objetivo de la administración del stock de divisas de un país, dado el contexto y efectiva aplicación de las políticas propuestas. En definitiva, no se trata de juzgar una medida, sino de cuán eficaz resulta como instrumento para promover el desarrollo de una economía y mejorar el bienestar general de su población.

Por otra parte, también contribuye mencionar que el control de cambios no es un invento del actual gobierno ni tampoco exclusivo de esta Nación. En efecto, son vastísimos los antecedentes de este tipo de controles en todo el mundo, implementados en diverso grado y con características particulares con el objetivo central de administrar el stock de divisas de la economía.

Desde el punto de visa cambiario, un control de cambios también permite a la autoridad monetaria hacer frente a posibles (o verdaderas) corridas cambiarias regulando los mecanismos a través de los cuales se producen las fugas de divisas. La no aplicación de controles de cambio en un contexto de especulación contra la moneda local significa un alto riesgo de default; muestra de ello es la historia vivida a fines del año 1988 que precedió al estallido hiperinflacionario con posterior ruptura del orden social: ante un ataque especulativo contra el Austral, el Banco Central de la República Argentina, por entonces presidido por José Luis Machinea, salió a responder a la fuga de capitales vendiendo dólares con un escaso volumen de divisas; la falta de respaldo promovió la desconfianza acerca de la capacidad de la autoridad monetaria de preservar el valor de la moneda acelerando la corrida y activando la espiral hiperinflacionario.

Un control de cambios también implica la implementación de medidas que sirvan para impedir el lavado de dinero, promover el ahorro en moneda doméstica, proveer divisas para las remesas de utilidades y garantizar el pago de los compromisos externos, fundamentalmente en tiempos de restricciones al financiamiento.

Adicionalmente, el control de cambios puede ser de utilizado para la administración del comercio exterior, que en tiempos de crisis mundial suele aplicarse para proteger la industria local de la invasión de productos que provienen de los excedentes no demandados por el resto del mundo en condiciones excepcionales de competencia desleal.

Entre los efectos no deseados del control de cambios puede mencionarse que, en una economía como la argentina, donde el dólar es utilizado como moneda de refugio y como unidad de cuenta, este tipo de medidas puede generar un malestar particular en algunos sectores de la población, ya que limita el uso y la adquisición de divisas para motivos personales, tales como el turismo o el ahorro. También puede mencionarse las complicaciones que esta situación puede originar en la cancelación contratos domésticos pactados en moneda extranjera y la mayor incertidumbre que se genera si no hay proyección clara en el programa de medidas de control cambiario.

En Argentina, el control de cambios ya fue implementado en otras oportunidades con resultados y métodos de los más variados. En los años ‘30 se aplicó para defender los stocks mínimos de reservas ante ataques especulativos producto de la crisis mundial; durante las primeras dos presidencias de Juan Domingo Perón, también se implementó para hacer frente a la necesidad de divisas de un nuevo modelo orientado al mercado interno, que además era amenazado por la inconvertibilidad de la Libra Esterlina. También se aplicó en la gestión de Arturo Illia, momento en que se necesitaban divisas para pagar los compromisos externos. Pero de la misma manera se puede ver que el control de cambios se utilizó en otras situaciones por gestiones de neto corte ortodoxo, como fue el caso del denominado “corralito” que, además de evitar la quiebra de los bancos, apuntaba a posponer artificialmente (sin mesura de sus costos) el fin del circuito de endeudamiento público que mantenía de manera ficticia un esquema de paridad como fue el de la convertibilidad.

En el caso de la Argentina reciente, el control de cambios se aplicó mediante un conjunto variado de medidas en respuesta a la fuga de divisas que se precipitó con crudeza a partir de noviembre de 2011, manteniendo esta política con distintos matices durante todo el año 2012. Ya en el año 2013, se observa que, más allá del grado en que incidieron, las medidas aplicadas contribuyeron con el objetivo de contar con las divisas necesarias para atender a los compromisos de la deuda externa y las importaciones críticas para el sostener el crecimiento del producto y el empleo, pilares de la política económica del actual gobierno. Esto se verifica además en que el nivel de divisas en las arcas del Banco Central existentes a principio del año 2013 fue aproximadamente el que se registró en octubre de 2011. Un análisis más detallado podría contribuir a determinar cuáles fueron algunas de las causas de este resultado.

 

El Comercio Exterior y el Control de Cambios.

La economía Argentina siempre se caracterizó por sus problemas de Balanza Comercial, ya que su estructura productiva muestra una clara dependencia de las importaciones. Podría afirmarse que esta situación no ha cambiado mucho en nuestros días (inclusive empeoró en algunos sectores habida cuenta las crecientes necesidades de importación de energía), ya que para mantener el nivel actual de empleo y producción es necesario disponer de las divisas necesarias para sostener la demanda de importaciones.

Una forma sencilla de observar aproximadamente la dependencia Argentina de importaciones y la necesidad de divisas, es comparando las exportaciones de Manufacturas de Origen Industrial (MOI) de la Argentina, con las importaciones de Bienes de Capital, Bienes Intermedios, y de Piezas y accesorios para Bienes de Capital (aclarando que se trata sólo de una aproximación ya que no todas las importaciones se utilizan para la producción de bienes que luego se exportan, sino tan sólo una porción menor). De este análisis se desprende que en el año 2011 en la Argentina, por cada dólar que se exporta de MOI se importó  1,75 dólares. Es decir, la Argentina importa 1,75 veces más de lo que exporta en el rubro industrial. Si bien sería necesario poder hacer un análisis de la Matriz Insumo Producto para analizar la relación de los sectores exportadores con los insumos importados, esta aproximación refleja que la relación es deficitaria.

Las divisas que el país necesita para mantener el ritmo de importaciones acorde con el crecimiento del producto surgen principalmente de las exportaciones de productos primarios y las MOA (Manufacturas de Origen Agropecuario). Es por el buen rendimiento de la producción y por los excelentes precios extraordinarios de las commodities que Argentina logró un superávit comercial durante estos años (fundamental para mantener la estructura productiva del país y el nivel de empleo).

Además del problema de los insumos, en Argentina existe otro problema relacionado con las importaciones: las del Sector Energético, que se ha transformado en un gran demandante de divisas debido a la imposibilidad de abastecer el mercado interno con la producción Nacional. En efecto, las importaciones de energía durante el año 2011 superaron los U$S 9.000 millones.

Durante el año 2012, la producción de YPF (ya nacionalizada) creció alrededor de un 2%, al mismo tiempo que disminuyeron las importaciones de Combustibles y Energía en una proporción similar, pero no debe descuidarse que este guarismo también estuvo influenciado por el menor crecimiento del producto. Esto pone una alerta en el sector energético ya que el problema se puede tornar más grave si la economía Argentina vuelva crecer a más del 3% y la producción, como se espera, no logre recuperarse en el corto plazo.

Por lo tanto, dada esta característica estructural de la industria Argentina, resulta imprescindible contar con las divisas suficientes para importar los insumos que requiere el sector industrial en un modelo donde se pondera la incorporación de valor a las materias primas, ya que el nivel del empleo también depende de que la industria continúe creciendo y generando puestos de trabajo. Queda claro que en la actualidad el control de cambios juega un rol crítico en el desarrollo de la industria nacional.

 

Impacto de la introducción del Control de Cambios en los Flujos de IED en Argentina

Según el Banco Mundial, la Inversión Extranjera Directa es la entrada neta de inversiones para obtener un control de gestión duradero de una empresa que funciona en un país que no es el del inversionista. A partir del año 2009 la IED en Argentina comenzó un período de recuperación tras la caída registrada a causa de la crisis internacional de 2008. En el marco de la introducción de un sistema de control de cambios en nuestro país uno de los interrogantes que surge es el impacto que este pueda haber tenido sobre los flujos de inversión extranjera directa.

Al llevar un análisis de la serie temporal de IED, es necesario destacar que los flujos a nuestro país no muestran una tendencia uniforme. Tras haber alcanzado un máximo en 2008 previo a la crisis internacional, el nivel de IED no se recuperara hasta la actualidad. Por otra parte, las inversiones externas en Argentina muestran una notable recuperación hasta finales de 2011, desacelerándose esta tendencia desde 2012. A pesar de la coincidencia entre la introducción de controles de cambio y la reducción de la IED en el país, no es posible asegurar la existencia de una causalidad entre dichas variables al menos por dos motivos: en primer lugar, es de esperar que las decisiones de IED sean de largo plazo y relativamente inflexibles en el corto plazo; en segundo lugar, y tal como lo indica el informe publicado por la UNCTAD el 23 de octubre de 2012, la IED a nivel mundial sufrió un retroceso del 8% en el primer semestre del año, mientras que Argentina continuó registrando un crecimiento en sus guarismos.

En principio, no puede concluirse con certeza que el control de cambios haya tenido un impacto directo sobre la IED considerando los guarismos desde el momento de su aplicación en octubre de 2011; habría que darle continuidad al análisis para indagar en las repercusiones que a largo plazo pudieran acontecer. Sin embargo, como hecho objetivo que surge de las estadísticas relevadas, se observa que los niveles de IED en Argentina de finales del 2012 son superiores a los niveles del año 2011.

 

La Fuga de Capitales y pago de la Deuda Externa

Entre el año 2008 y 2011 la Fuga de Capitales de la Argentina superó los U$S 70.000 millones, una cifra que conspira contra la intención del Estado en mantener bajo control el tipo de cambio; a la mencionada necesidad de divisas para hacer frente al funcionamiento de la economía vale añadir la capacidad de mantener una consistente política comercial que permita evitar fuertes devaluaciones que afectan drásticamente la estructura relativa de precios.

Según datos del BCRA en el año 2012 se retiraron de la Argentina unos U$S 3.404 millones, contra unos U$S 21.504 millones que se habían retirado en el 2011. Es decir que desde la aplicación del control de cambio la fuga de capitales se redujo más del 80%, lo que en cifras resulta en U$S 18.100 millones. Si se considera el sector privado no financiero, el efecto también se evidencia en los datos del año 2011 (U$S -5.574 millones) versus los referidos al año 2012 (U$S 2.069 millones).

El límite al giro de U$S584 millones de dividendos de empresas extranjeras radicadas en suelo argentino también puede explicar el detenimiento de la fuga de divisas que se observaba hacia los últimos trimestres de 2011; entre 2011 y 2012 disminuyó de USD 8.584 millones a USD 8.208 millones. Pero nuevamente surge la pregunta, ¿alcanzó con esto sólo?

En cuanto a la Deuda Argentina para este 2013, los vencimientos de capital suman U$S 9.300 millones de dólares y los de intereses U$S 5.900 millones, esto nos da un total de U$S 15.200 millones (de los cueles U$S 2.000 millones son a favor de organismos multilaterales). Si bien el monto total es similar a los U$S15.478 millones que se debió pagar en 2012, encontramos que existe una clara baja en la proporción del pasivo con los acreedores privados. En el año 2012 se encontraban en manos de privados unos U$S 7.400 millones, mientras que en el 2013 este monto se redujo a U$S 5.500 millones.

En base a estos datos podría decirse que los compromisos asumidos de pago externo, en el marco de una política de no-endeudamiento y un contexto de fuerte competencia por la divisa, resulta una razón fundamental para aplicar un control de cambios.

Esa coherente asumir que si el Estado ha asumido esta responsabilidad debe arbitrar los medios para contar con las divisas necesarias para hacer frente a estos compromisos; generalmente, en un contexto como el argentino, las medidas aplicadas a tal fin pueden generar malestar y resultar negativas para algunos sectores en particular.

 

Algunas reflexiones

Uno de los objetivos planteados al considerar el efecto del control de cambios implementado desde octubre de 2011, fue observar si estas medidas cumplieron el objetivo de controlar el stock de divisa en las arcas del estado nacional para hacer frente a los compromisos de pago que nuestro país tiene con el resto del mundo, sin sacrificar otros usos fundamentales.

Habiendo indagado en aquellos nichos popularmente conocidos como mayores demandantes de divisas se puede concluir que probablemente ninguno explique y justifique por sí mismo la necesidad de aplicar un control de cambios, sino que el análisis agregado que permite observar que en términos de disponibilidad de divisas las medidas han servido a su objetivo principal.

En el presente artículo se han visto someramente algunos argumentos reales que explican la necesidad de aplicar un control de cambios, política de carácter universal y reconocida como recursos para administrar la cantidad de moneda extranjera en un contexto de especulación y crisis internacional.

Considerando como objetivo central de la política cambiaria la necesidad de contar con una cantidad suficiente de divisas para afrontar los compromisos fundamentales de la economía nacional asociados a la propuesta económica del actual gobierno nacional, se podría afirmar que aun con ciertas ineficiencias y con el costo político de la mala imagen que tienen las medidas de corte intervencionistas, el control de cambios ha sido efectivo y le ha permitido a la administración pública nacional mantener un ritmo considerable de crecimiento del producto, atender la demanda de insumos importados clave y honrar los compromisos de la deuda externa; todo ello, conservando un nivel relativamente estable de reservas de divisas en el Banco Central.

Sin embargo, hay otros elementos que también merecen ser destacados y que encuentran su lógica en una política de control de estas variables. Observando la evolución del tipo de cambio nominal puede verse cómo la autoridad monetaria está administrando de manera gradual y consistente este precio fundamental de la economía.

En paralelo, el nivel general de precios se presenta como desafío principal en el plano interno, aspecto que históricamente ha guardado relación con la cotización del dólar, tanto por motivos reales como por expectativas. Si bien el gobierno nacional no explicita este objetivo de política, está claro que estos dos elementos son muy importantes para el sano funcionamiento de la economía y dependen fuertemente de la capacidad real que el gobierno tenga de administra tanto el stock de divisas como su evolución frente a la demanda.

Como generalmente ocurre, evaluar una política de tipo gradualista es mucho más complejo que cuando se trata de un paquete de medidas implementadas en forma de shock, ya que hace falta tiempo para considerar sus efectos y visualizar la coherencia de las acciones.

En este sentido, también vale observa que con poder de fijación del precio de la divisa, la autoridad monetaria se ha definido a regular el mercado cambiario por cantidad y no por precio.

Esta regulación se ha hecho claramente acotando la cantidad demandada para ahorro y atesoramiento, complejizando sin un criterio definido y explícito el acceso a la divisa en determinadas actividades.

Lo que a mediados de 2012 parecía ser el cerramiento de la economía (o como algunos denominaban, la “cubanización” de la economía argentina) hoy se puede ver claramente que se trató de una política discrecional de administración del comercio, afín a la regulación del mercado cambiario por vía de la cantidad.

Pasados los rechazos iniciales y los primeros embates más duros de la corrida contra el Peso Argentino, hoy se visualizan con más claridad los objetivos y las medidas adoptadas por el gobierno en materia de administración del mercado cambiario. Es claro que la economía argentina está cambiando y que desde la política se están impulsando cambios significativos en la cultura monetaria de los argentinos; el tiempo permitirá evaluar los efectos con mayor certeza.

Artículo realizad por el Grupo de Economía de la FPS



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